SAMMANFATTNING: VETENSKAPLIG ARTIKEL OM SAABS GULDLÄGE

Våren 2019 blev det känt att den svenska staten köpt in 14 extra flygplansskrov från Saab i samband med en beställning på 60 stridsflygplan av typen Jas Gripen E. De extra skroven var dock inte för Jas Gripen E utan för den tidigare modellen C/D och det fanns inga planer på att beställa några ytterligare delar. Ordern motiverades med att Saabs produktion behövde hållas igång mellan beställningarna. Kostnaden för de extra skroven har inte offentliggjorts men uppskattas till hundratals miljoner kronor. Totalt var Jas Gripen-ordern värd 37 miljarder kronor.

Den här sortens stöd från den svenska staten till ett nationellt företag, hör inte till vanligheten. För att värna om EU:s fria marknad och säkerställa att våra skattemedel används på korrekt sätt är all statlig upphandling strikt reglerad. Så vad säger beställningen om den svenska statens relation till vapenföretaget Saab – och hur ser relationen ut? Varför köper vi något som vi inte behöver?

Bakgrunden: den svenska neutraliteten, vapnen och vapenexporten

Sverige är på samma gång en självutnämnd “humanitär stormakt” och en relativt stor vapenexportör. Historiskt brukar den krocken förklaras med att den har sina rötter i den svenska neutralitetspolitiken. Formellt antogs strategin om “alliansfrihet i fred syftande till neutralitet i krig” efter andra världskriget. För att kunna förklara sig neutral om det skulle bli krig var den officiella linjen, och berättelsen, att Sverige behövde stå utanför politiska allianser och som en konsekvens bli självförsörjande på all militär materiel – eller åtminstone på ett trovärdigt sätt verka som att vi var det. Bilden av ett opartiskt och oberoende Sverige var det officiella motivet till att skapa en omfattande svensk vapenindustri som en del av det som brukar kallas den ”väpnade neutraliteten”. Sverige var inte ensamt om att välja en neutralitetspolitik efter andra världskriget, det gjorde även Österrike, Finland och Schweiz. Men Sverige utmärkte sig genom att vara det enda landet som utvecklade en stor och bred vapenindustri. Att tillåta vapenexport blev ett sätt att överbrygga glappet mellan vad den överdimensionerade svenska vapenindustrin behövde sälja och vad som egentligen behövdes för det svenska försvaret. I början av 2000-talet formulerades neutralitetspolitiken om steg för steg och idag är den officiella linjen att Sverige är militärt alliansfritt. Men Sverige utmärker sig fortfarande genom att ha en av de största materielbudgetarna i EU, trots att många spenderar långt mer på försvaret i stort.

Det svenska vapenexportregelverket speglar fortfarande resonemanget om att vapenexporten är ett ”nödvändigt ont” i den väpnade neutralitetens tjänst. Regelverket utmärker sig till exempel internationellt genom att det råder så kallat ”principförbud” för all vapenexport. De tillstånd som ges är undantag till förbudet. Men undantagen är många. Under åren 2015-2019 var Sverige världens femtonde största vapenexportör och exporten har också ökat dramatiskt och nära femdubblats sedan början av 2000-talet. Export har blivit allt viktigare för vapenföretagen: 1997 gick 25 procent av produktionen på export, på senare år upp till 60 procent. Vapenexporten motiveras också fortfarande med argument om oberoende och självständighet. Utan vapenexport, ingen vapenindustri. Utan en vapenindustri i Sverige, inget oberoende från andra stater, heter det.

Men det är oklart i vilken utsträckning en egen vapenindustri kan göra Sverige oberoende. Sverige har aldrig varit helt självförsörjande på vapen eller militär materiel, och genom den export som följt har Sverige aktivt bidragit till väpnade konflikter runt om i världen. Indien och Pakistan är två exempel på länder i väpnad konflikt där Sverige försett båda sidor med krigsmateriel, med något undantag, varje år sedan 1950. 2019 var Sveriges största vapenkunder Brasilien, USA och Förenade arabemiraten, tillsammans med just Indien och Pakistan.

Den globala vapenmarknaden har också genomgått en rad förändringar som gjort argumentet om oberoende svagare. Industrin har internationaliserats, både vad gäller ägande och själva vapensystemen. Bofors är till exempel idag en del av USA-baserade BAE Systems Land and Armaments som i sin tur är en del av den brittiska koncernen BAE Systems. Och även system som vi talar om som “svenska” består till hög grad av internationella delar.

Den senaste versionen av Jas Gripen, E, består till exempel av ungefär 50-60 procent internationella delar, huvudsakligen från Italien, Tyskland, USA, Frankrike och Storbritannien. Det skulle inte gå att tillverka Jas Gripen utan leveranser utifrån. Argumentet att vapenexport är nödvändigt för svenskt oberoende och militära alliansfrihet lever dock trots sina svagheter kvar i allra högsta grad. I 2019 års riksdagsdebatt om vapenexport hänvisade de tre största partierna i Sveriges riksdag – Socialdemokraterna, Moderaterna och Sverigedemokraterna – till just detta argument.

Det mest troliga alternativet till egenutveckling, om Sverige ska upprätthålla ett militärt försvar som idag, skulle vara att importera mer från USA och andra Natoländer. Självständighet i förhållande till Nato är därmed ett av de centrala argumenten för den svenska vapenexporten och exportstödet. Här finns en tydlig motsägelse, för snarare än distansering och självständighet, så är det en tydlig trend att i den svenska försvarspolitiken att samarbeta allt närmare med Nato.

“Väsentliga säkerhetsintressen”

Sedan år 2000, när det statliga företaget Celsius såldes till Saab, är vapenindustrin i Sverige helt och hållet privatägd. Den svenska modellen har i det här fallet dock inte främst handlat om ägande utan om statlig inblandning – att se över och bekosta forskning och utveckling, produktion och upphandling. Relationen mellan staten och industrin förändrades efter kalla kriget men normen fortsatte vara gemensam utveckling, av materiel som i regel utvecklades i Sverige och där den svenska staten tog utvecklingskostnaderna.

I och med en ny materielförsörjningsstrategi 2007 togs ett tydligt steg bort från den traditionella synen på statens upphandling av vapen och annan militär materiel. Enligt den här strategin ska Försvarets materielverk FMV, den myndighet som ansvarar för inköp av materiel (inklusive de 15 skroven), i första hand se till att uppgradera och vidmakthålla den materiel som finns. Om det inte går ska redan utvecklad materiel upphandlas. Först om inget av dessa alternativ är möjliga ska man satsa på utveckling av helt ny materiel. Detta gäller dock inte allt. Förmågan att tillverka stridsflyg och ubåtar har undantagits policyn. Dessa ska staten alltså fortsatt betala företag för att utveckla och producera i Sverige, även om billigare eller bättre produkter redan skulle finnas att köpa på den internationella marknaden.

Även andra så kallade förmågor har nämnts som potentiella undantag, som sensorer, elektronisk krigföring och krypto, det vill säga kryptering. Genom att klassa en förmåga som så kallat väsentligt säkerhetsintresse går det att undanta den från EU:s reglering om offentlig upphandling, ett regelverk som annars förbjuder EU-länder från att favorisera företag i det egna landet. Undantaget i EU:s regelverk gör, tillsammans med klassificeringen av Jas Gripen som ett ”väsentligt säkerhetsintresse”, stödköpet av de 14 skroven möjligt.

Ordern var ett resultat av förhandlingar mellan FMV och Saab om köpet av Jas Gripen E under 2012. Då hade Saab nästan slutfört produktionen av den tidigare versionen C/D, till det svenska försvaret och till export- och leasingkunderna Sydafrika, Tjeckien, Ungern och Thailand. Beställningen är resultatet av en förhandling där olika alternativ diskuterades i syfte att, som FMV skriver i ett mejl ”säkerställa produktionskompetensen och produktionsförmågan vid Saab”.

Försvarsberedningen beskriver 2019 bakgrunden till denna sorts stöd. I beredningens rapport diskuteras kostnaderna för att definiera och stödja ”väsentliga säkerhetsintressen”. Där konstateras att det antal system som Sverige beställer i dag inte räcker för att vapenindustrin ska kunna behålla sin kompetens och att vapenexport eller beställningar från det svenska försvaret som går utöver det faktiska materielbehovet krävs för att täcka upp. Rapporten säger också att extra beställningar kommer att leda till att materiel byts ut oftare än vad som är militärt nödvändigt och att det kan leda till utökade militära styrkor eller beställningar som är motiverade enbart av viljan att behålla produktion inom vapenindustrin. En översyn har också visat att Sverige, särskilt inom stridsflygområdet, har bytt ut materiel snabbare än andra nordiska och europeiska länder. Försvarsberedningen konstaterar att det politiska beslutet att definiera ”väsentliga säkerhetsintressen” potentiellt kan innebära ”ett stort statligt ekonomiskt åtagande”.

Saab är utan tvekan Sveriges största vapenföretag och nummer 30 på listan över världens hundra största vapenföretag. 85 procent av Saabs försäljning är krigsmateriel och företaget producerar bland annat stridsflyg, markstridsvapen, missilsystem, torpeder, övervaknings- och kommunikationsutrustning och ubåtar. Saab är det enda företag i Sverige som tillverkar de två väsentliga säkerhetsintressena stridsflyg och ubåtar och det är även en stor aktör inom sensorer och elektronisk krigföring. Företaget har därmed en alldeles särskild position i svensk vapenproduktion, inom flera stora områden helt utan konkurrenter och med avsevärd makt och inflytande på den politiska sfären och de myndigheter som upphandlar militär materiel.

En fängslad marknad

Den globala vapenmarknaden beskrivs ibland som en ”fängslad marknad”. Det är ett ekonomiskt begrepp som används för att beskriva en alldeles särskild relation mellan köpare och säljare. I motsats till ett monopol, där det verkligen bara finns en säljare att välja på (till exempel Systembolaget), så skapar den fängslade marknaden ett “artificiellt monopol”. I teorin finns det på en sådan marknad flera olika val att göra men särskilda omständigheter gör att köparen ändå knyts till bara en säljare. Ett exempel på en fängslad marknad är mat och vatten på en flygplats. Även om det generellt inte finns någon brist på ställen där man kan köpa mat och vatten i samhället i stort är valen, när du väl är inne i terminalen, väldigt begränsade. Den fängslade marknaden karaktäriseras av brist på konkurrens och höga etableringshinder. Alla som har varit på en flygplats vet vad det vanligtvis leder till vad gäller kvalitet, valmöjligheter och valuta för pengarna.

Men till skillnad från väntande resenärer på en flygplats är regeringar i vapenproducerande länder inte fysiskt instängda. Det som ”fängslar” dem är istället tron på nationell militär säkerhet och idén om att denna säkerhet är beroende av att det går att upprätthålla en nationell vapenproduktion – trots de ekonomiska och andra kostnader som kommer med det.

I teorin finns andra alternativ. Att köpa in militär materiel från den globala marknaden snarare än från de väldigt begränsade val som finns nationellt skulle till och med kunna leda till billigare materiel och/eller snabbare leveranser. Men detta alternativ är inte tillgängligt utan att behöva ge upp idén – och berättelsen – om militärt oberoende genom nationell vapenproduktion.

Globalt sett är vapenmarknaden en köparens marknad där tillgången vida överstiger efterfrågan. Det finns långt fler som vill sälja än köpa, vilket ger köparna goda förhandlingsmöjligheter. De kan kräva så kallade ”motköp”, tillverkning i köparlandet och omfattande teknologiöverföring. Nationellt är det dock de dominerande vapenföretagen som har övertaget. Om det inte finns några andra alternativ – om staterna inte är redo att ifrågasätta själva premissen att säkerheten är beroende av den egna vapenindustrin – är det en tacksam position för vapenföretag i förhandlingar med sin regering.

Det behövs knappast sägas att en fängslad marknad är som upplagd för att skapa nära relationer mellan regeringar och dominerande nationella vapenföretag. Det stämmer också in på Saab vars kompetens inom vissa områden, såväl som företagets möjligheter att gå med tillräcklig vinst (och därmed fortsätta finnas till som företag) indirekt definierats som nationellt säkerhetsintresse. På några avgörande sätt har Saab själv kommit att ses som ett säkerhetstillgång snarare än ett privat företag. Företagets nära band till den politiska sfären och aktiva deltagande i exportstöd, handelsdelegationer och lobbyorganisationer har gjort att Saab i forskning beskrivits som en ”politisk kraft”. Exemplen på personal som gått mellan Saab och politiska uppdrag, höga tjänstemannapositioner, militären och från pr-firmor med uppdrag från vapenindustrin är många. Bland exemplen finns den före detta försvarsministern Sten Tolgfors, som blev partner i en pr-byrå med Saab som kund, och den före detta överbefälhavaren Sverker Göransson som började arbeta för Saab i USA.

Saabs guldläge

Precis som i många vapenproducerande länder har Saab, som den dominerande aktören på marknaden, utvecklat något som är mycket likt ett monopol när det kommer till de “väsentliga säkerhetsintressena”. Försvarsberedningen beskriver också hur det svenska försvaret blivit allt mer beroende av Saab samtidigt som Saab, i delar, blivit mindre beroende av svenska beställningar. Till skillnad från i till exempel Storbritannien går det inte att få ut offentlig data över vilka företag som får ta del av det svenska materielanslaget. Det går dock att göra en uppskattning av Saabs andel genom att jämföra materielbudgeten med information om större kunder i Saabs årsredovisningar. Den jämförelsen visar att en betydande del av det svenska materielanslaget går till Saab och att andelen har ökat – från 35 procent 2009 till 65 procent 2017 och 60 procent 2018. Det är högt. Storbritanniens största vapenföretag BAE Systems, som ofta beskrivs som ett dominerande företag med stor politisk makt, har 14 procent av det nationella materielanslaget. Det är inte heller troligt att Saabs andel kommer att sjunka framöver, med tanke på att Saab även dominerar listan på kommande stora materielprojekt till det svenska försvaret.

Det är alltså ingen slump att den extra ordern gick just till Saab. De 14 skroven är inte heller det enda exemplet på hur företaget fått extraordinära villkor. När Sverige 2015 beställde två nyutvecklade ubåtar från Saab kom kontraktet med en särskild klausul. Ubåtarna kostade 8,2 miljarder men priset gäller bara om Saab också lyckas exportera ubåten, annars har företaget rätt till omförhandling. Än så länge har inget annat lands försvar köpt A26 och det har spekulerats om att en omförhandling skulle kunna innebära ökade statliga kostnader på många miljarder. Ännu ett exempel är kopplat till Saabs försäljning av Jas Gripen till Brasilien, ett kontrakt som även det skrevs under 2015. Utöver att den svenska regeringen var kraftigt inblandad i marknadsföringen av planen, var det statliga stödet också finansiellt. Det statligt ägda bolaget Svensk exportkredit, SEK, gjorde affären möjlig genom att låna Brasilien över 40 miljarder kronor för att kunna köpa planen från Saab men även beväpning från vad som rapporterats vara Sydafrika, Tyskland och Israel.

Myndigheten Exportkreditnämnden (EKR) gick i god för lånet. När låneförhandlingarna skulle slutföras våren 2015 var Brasilien i en ekonomisk nedgång som riskerade att hota affären. En vanlig långivare skulle tveka att låna ut pengar om riskerna att låntagaren inte kunde betala tillbaka ökade. Men i stället för att höja räntan på lånet för att kompensera för riskerna gav SEK Brasilien 14 procents rabatt på räntan, med hänvisning till landets ekonomiska problem. Att erbjuda en gynnsam finansieringslösning är ett av många sätt för stater att hjälpa till att få vapenaffärer att gå i lås.

FMV och Försvarsmakten ger också stöd till vapenindustrin genom att Försvarsmaktens personal deltar på bland annat vapenmässor och i andra marknadsföringsinsatser.
Av 26 beviljade ansökningar om denna sorts exportstöd 2019 kom 23 från Saab.

Konsekvenserna

Exportstöd anses nödvändigt för att upprätthålla en nationell vapenproduktion, i Sverige liksom i många andra länder. Stödet har gjort att man ibland talar om en ”subventionerad marknad”. En överdimensionerad industri kräver stöd för att överleva, och stödet kan i sig bidra till ökad vapenexport. Köpet av de 14 extra skroven var en stödåtgärd som skapade behov av mer insatser, för att säkra en exportorder till Saab som skulle rättfärdiga den annars mycket överflödiga ordern, och kanske få tillbaka en del av de skattepengar som den kostade. I diskussionen som följde framhävdes att 14 redan färdiga skrov skulle kunna möjliggöra snabbare leveranser, något som Saab flera gånger har använt som säljargument.

Ett ekonomiskt och politiskt system där stor makt ligger hos ett företag, med staten som främsta kund, är problematiskt. För det första kan det, som försvarsberedningen konstaterat, leda till stora ekonomiska kostnader. Det svenska försvarets ekonomi, och ökade kostnader för just militär materiel, har varit föremål för stor medial och politisk debatt de senaste åren. Försvarsberedningen konstaterade 2019 att hälften av de större pågående materielprojekten antingen har försenats och/eller blivit dyrare än beräknat.
För det andra kan det förhindra transparens och ansvarsutkrävande. Vapenindustrin rankas som en av de mest korrupta i världen och nära band mellan företag och statliga köpare anses vara en av de bidragande orsakerna. Att riksdagen inte informerats om skrovköpet ledde också till kritik från politiker i försvarsutskottet. Slutligen påverkar den svenska upphandlingsstrategin, och den position som den tillskriver Saab, också själva vapenexportbesluten.
Att säkra produktion och kompetens inom de “väsentliga säkerhetsintressena” är ett av de hänsyn som kan göra att myndigheten ISP, som är ansvarig för att pröva vapenexporten, beviljar tillstånd trots risker kopplade till respekten för mänskliga rättigheter, demokrati, utveckling och väpnade konflikter i köparländer och regioner. När vi hör om vapenexport till länder i krig eller med omfattande brott mot mänskliga rättigheter är det inte omöjligt att de beviljats för att affären anses gynna de ”väsentliga säkerhetsintressena” på något sätt.

Fallet med de 14 Gripenskroven är ett exempel på vad det kostar att upprätthålla nationell vapenproduktion. Den täta relationen mellan stat och industri kan dock bli föremål för större politisk debatt och översyn framöver. En utredning för att ta fram en ny materielförsörjningsstrategi ska tillsättas under 2020, något som skulle kunna resultera i ökad statlig kontroll.

Det är hur som helst inte troligt att det statliga stödet till industrin kommer att minska. En översyn av vad som ska klassas som “väsentliga säkerhetsintressen” har också föreslagits, inklusive en särskild ”försvarsindustriell strategi”. Med tanke på de uppenbara fördelar det innebär för ett företag att få sina produkter inkluderade i den definitionen är det inte förvånande att det har lobbats för att inkludera fler förmågor och produkter, bland dom sensorer och krypto.

När den ansvarige för exportstöd till vapenindustrin på FMV 2016 ombads beskriva relationen mellan den svenska staten och Saab sa han att den var som ”en förälders omsorg om ett barn”. FMV vårdar och skapar en självständig individ som kan stå på egna ben och samverka med andra snarare än att, som tidigare, ständigt behöva bli matad med mer beställningar från det svenska försvaret, enligt tjänstemannen. Men frågan är vem som är beroende av vem i det här upplägget. Kanske är den svenska statens relation till Saab snarare som en förälders omsorg om en vuxen människa, som fortfarande bor hemma för att ha råd med en livsstil den aldrig skulle ha råd med själv. Medan föräldern är övertygad att det är den som är beroende av arrangemanget.

Saab är ett helt privatägt och vinstdrivande företag, ett faktum som ofta hamnar i bakgrunden i debatten om svensk vapenindustri och vapenexport, när fokus i stället läggs på den roll som vapenindustrin anses spela i det nationella försvaret. Företagets guldläge i den fängslade marknaden gör gränsen mellan statligt och privat suddig. Utöver de ekonomiska kostnaderna är de täta relationerna ett allvarligt hinder för alla ansträngningar för en striktare vapenexportpolitik, trots den kritiska debatt och opinion som finns mot Sveriges dubbla roller som fredskämpe och vapenförsäljare.

Det här är en nedkortad och bearbetad version av artikeln ”14 empty airframes: public-private relations in the Swedish arms industry”, publicerad i den vetenskapliga tidskriften Economics of Peace and Security Journal, Vol 15 (No 1) 2020. DOI: http://dx.doi.org/10.15355/epsj.15.1.39
Ursprungsartikeln finns att läsa på Economics of Peace and Security Journal webb